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一系列政策文件密集出台 我国化妆品行业进入强监管时代

2022-09-23 00:00:00

来源:法治日报

实施化妆品电子注册证 提高检验机构门槛

我国化妆品行业进入强监管时代

□ 本报记者 万静

近期,与化妆品生产经营规范管理有关的一系列规范政策文件密集出台或酝酿出台,向社会各界传递出强烈的信号:我国化妆品行业的强监管时代要来临了。

这些文件包括:国家药品监督管理局近日发布公告称,自2022年10月1日起,按照《化妆品注册备案管理办法》(以下简称《办法》)获准注册的特殊化妆品和化妆品新原料,及获准注册证变更、延续的特殊化妆品,发放电子注册证。此前已发放的纸质注册证在其有效期内继续有效。

8月中旬,为规范化妆品检验检测机构资质认定工作,国家药监局就《化妆品检验机构资质认定条件(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》),向社会公开征询意见。《意见稿》要求检验机构应当建立和实施与其所开展化妆品检验活动相适应的管理体系,具备与所开展的检验活动相适应的管理人员和关键技术人员等。

7月1日,《化妆品生产质量管理规范》(以下简称《规范》)正式实施。《规范》不仅从生产环节对化妆品注册人、备案人、受托生产企业提出质量管理的基本要求,还对化妆品行业上游生产者的违规查处更为严厉。

实施化妆品电子注册证

对化妆品相关企业发放电子注册证,是我国近年来针对化妆品市场加强监管的必然结果。

2021年1月1日,新的《化妆品卫生监督条例》(以下简称《条例》)正式施行,标志着我国化妆品监管工作翻开崭新的一页。

《条例》结合监管实际,首次提出化妆品注册人、备案人制度,明确由化妆品注册人、备案人承担化妆品质量安全和功效宣称的主体责任,同时对生产经营活动中各个企业主体的法律责任进行了界定,以保证产品质量安全的持续稳定。

同年5月1日,《办法》正式施行。这是我国首部专门针对化妆品注册备案管理的部门规章。

《办法》在总结前期进口非特殊用途化妆品审批改备案、特殊用途化妆品行政许可延续承诺制审批等改革措施取得成效的基础上,进一步明确了优化调整后的注册备案管理程序,以法规形式固定改革措施。如明确普通化妆品上市或者进口前,备案人按照国家药监局的要求通过信息服务平台提交备案资料后即完成备案等等。

中国香料香精化妆品工业协会技术总监董树芬分析指出,建立注册人、备案人制度就是要解决之前化妆品市场产品质量良莠不齐的问题。获得了化妆品注册证的注册人或通过化妆品备案的备案人,以自己的名义将产品投放市场,就是要对产品全生命周期的质量安全和功效宣称负责,履行上市前注册备案管理的相关义务,履行上市后不良反应监测、评价及报告、产品风险控制及召回、产品及原料安全性再评估等相关义务,承担注册备案产品质量安全的主体责任。

提高检验机构进入门槛

近年来,伴随着国民经济的发展和人民生活水平的提高,我国化妆品产业在消费需求的推动下也得到发展壮大。当前,化妆品持证生产企业数量达5400余家,各类化妆品注册备案主体8.7万余家,有效注册备案产品数量近160余万。化妆品市场规模不断扩大,相关的检验需求持续上升,检验机构数量迅速增长。伴随着大批化妆品检验机构的设立,一些检测资质不合格、未按规定方法要求开展检验、出具虚假检验报告的乱象也开始出现。

今年3月,国家药监局发布的《关于化妆品注册备案检验检测机构能力考评结果处置有关情况的通告》显示:46家检测机构被暂停化妆品注册备案检验信息系统使用权限,12家机构被要求进行整改,共58家化妆品检测机构未通过评定。这些被通报的机构大多存在检测工作不规范、检测机构设备不过关、人员不具备相关资质、乱收费等问题。

因此,把好化妆品市场准入关,对化妆品检验机构进行规范势在必行。《意见稿》对化妆品检验机构在组织机构、管理体系、检验能力、人员、设施和环境、仪器设备等方面应当达到的条件作出了明确要求。其中,对于从事化妆品检验检测的人员,《意见稿》的要求可谓“严苛”:规定检验机构不得雇用已在其他化妆品检验机构从业的人员,也就是要求检验机构人员不得兼职;规定开展化妆品人体安全性与功效评价检验的检验机构应当配备两名以上(含两名)具有皮肤病相关专业执业医师资格证书;规定从事化妆品检验活动的人员应当持证上岗,且检验人员中具有中级以上(含中级)专业技术职称或同等能力人员的比例应当不小于20%。

《意见稿》还提到,检验机构应当具备与所开展化妆品检验活动相适应的实验场所和环境设施,并对其拥有独立支配权和使用权。检验机构的基本设施和工作环境应当满足检验方法、仪器设备正常运转、技术档案贮存、样品制备和贮存、防止交叉污染、保证人身健康和环境保护等要求。检验区域与办公区域应当独立设置。

对此,国家行政学院教授杨伟东分析指出,检验机构好比化妆品质量的“裁判”,如果它们水平太差,评判不公平、不公正甚至数据作假,不仅会损害消费者的权益,对整个化妆品检验行业来说也会产生“劣币驱逐良币”的风险。《意见稿》从能力考核、职称、持证等硬性要求,提高了化妆品检验检测行业的进入门槛,也意味着该行业对专业人员的需求度将大大提升。

明晰生产经营主体责任

我国对于化妆品的监督管理涵盖从原料到生产经营活动的各个方面。

《规范》就是从生产环节对化妆品注册人、备案人、受托生产企业提出质量管理的基本要求:建立生产质量管理体系,实现对化妆品物料采购、生产、检验、贮存、销售和召回等全过程的控制和追溯,确保持续稳定地生产出符合质量安全要求的化妆品。

按照《规范》要求,企业应当建立并执行追溯管理制度,对原料、内包材、半成品、成品制定明确的批号管理规则,与每批产品生产相关的所有记录应当相互关联,保证物料采购、产品生产、质量控制、贮存、销售和召回等全部活动可追溯。

企业应当按照生产工艺流程及环境控制要求设置生产车间,不得擅自改变生产车间的功能区域划分。生产车间不得有污染源,物料、产品和人员流向应当合理,避免产生污染与交叉污染。

由于历史原因,在化妆品监管相关法规中,企业责任的担当主体常表述为“生产企业”“生产者”或“化妆品生产者”“化妆品分装者”“化妆品经营者”,不仅表述不统一,各类生产经营活动参与主体在产品质量安全方面,应当分别承担何种责任也并不明确。

记者发现,此次《规范》针对上述问题,不仅明晰化妆品生产经营各个环节主体的责任义务,还将对化妆品行业上游生产者的违规查处更为严厉,其不仅要求企业应当独立设置质量管理部门,建立化妆品质量安全责任制,更进一步明确了企业法定代表人(或者主要负责人)、质量安全负责人、质量管理部门负责人、生产部门负责人以及其他化妆品质量安全相关岗位的职责。

值得注意的是,据国家药监局数据,2022年1月以来,至少有上百家企业注销了化妆品生产许可证。从生产规模来看,这些企业绝大多数为小微企业,在生产类型方面,多为洗护、护肤类企业。业内人士认为,在新的强监管大局下,我国化妆品行业或再洗牌。